Ekologisk kompensation : Upptag och integrering bland svenska aktörer och kvantifiering av de samhällsekonomiska effekterna

• Under de senaste decennierna har flera internationella rapporter visat på en världsomfattande förlust av biologisk mångfald och funktionella ekosystem. Ett av de största hoten är förändrad markanvändning. Ett sätt att förebygga och lindra skada är att arbeta med skadelindringshierarkin och ekologisk kompensation. Enligt skadelindringshierarki skall exploatören sträva efter att (1) undvika, (2) minimera och (3) återställa den biologiska mångfalden eller avhjälpa negativ miljöpåverkan på plats. Därefter kan de eventuellt kvarvarande negativa konsekvenserna (4) kompenseras. Detta sista steg går i Sverige under namnet ekologisk kompensation.Ekologisk kompensation som idé utvecklades på 1970-talet och har sedan dess använts och utvecklats av offentliga organisationer och företag runt om i världen. I Sverige genomförs kompensationsåtgärder antingen med utgångspunkt i miljöbalken eller genom frivilliga åtaganden, oftast i relation till fysisk planering (så kallad frivillig ekologisk kompensation). Vid den lagstyrda kompensationen står biologisk mångfald i fokus, medan den frivilliga ekologiska kompensationen också fokuserar på bevarandet av ekosystemtjänster.Genom planmonopolet, ansvaret för allmännyttan, samt i flera fall betydande markinnehav, har svenska kommuner en framträdande roll i arbetet med båda typerna av ekologisk kompensation. Beroende på hur landets kommuner väljer att arbeta med ekologisk kompensation i samband fysisk planering kommer utfallet för skydd av biologisk mångfald och ekosystemtjänster att variera. Denna rapport fokuserar på kommuners arbete med ekologisk kompensation från två olika vinklar: användning av ekologisk kompensation i kommunal fysisk planering (del 1) och hur modeller kan ge stöd för beslut av kompensationsåtgärder (del 2).Vi studerarDel 1 består av en teoretisk bakgrund, en översiktlig aktörsanalys, två empiriska kapitel. Den teoretiska bakgrunden ger en övergripande beskrivning av konceptets grundläggande idéer och etiska, sociala, tekniska och styrningsrelaterade utmaningar som identifierats i den vetenskapliga litteraturen. Denna bakgrund används som en analytisk utgångspunkt för de empiriska kapitlen. I den översiktliga analysen av praktiken beskrivs svenska aktörers (myndigheter, företag och kommuner) arbete med ekologisk kompensation. I det första empiriska kapitlet kartläggs upptaget och användningen av konceptet ekologisk kompensation i översiktliga planeringsdokument (översiktsplaner, fördjupade översiktsplaner, grönplaner och naturvårdsplaner). I det andra empiriska kapitlet redovisas en intervjustudie genomförd med kommunala tjänstepersoner kring drivkrafter och barriärer i relation till kommunens arbete med ekologisk kompensation.I den andra delen av projektet beskrivs och demonstreras hur modellering kan användas för att kvantifiera förluster av ekosystemtjänster vid en exploatering, något som kan användas för att ta fram lämpliga kompensationsåtgärder. Som fallstudier studeras exploatering av två olika typer av markanvändning: bostadsnära natur (grönområden) som används för rekreation samt jordbruksmark. De ekosystemtjänster som studeras vid exploatering av jordbruksmark är Sveriges livsmedelsförsörjning och kolinlagring för att motverka klimatförändring. Studien visar även hur förluster av ekosystemtjänster kan översättas till samhällsekonomiska monetära värden för att underlätta beräkningar och finansiering av kompensationsåtgärder. För den bostadsnära naturen utvecklas en enkel modell som synliggör rekreationsvärden samt belyser fördelningseffekter vid ekologisk kompensation.Vi finnerDel 1Kartläggningen av de översiktliga planeringsdokumenten pekar på ett betydande upptag av konceptet i kommunerna. Skillnaden i hur långt kommunerna har kommit i användandet av konceptet varierar dock. Bland de 164 kommunerna som nämner ekologisk kompensation har tre av tio kommuner utvecklat planeringsverktyg i form av processverktyg, planeringsunderlag och beräkningsmodeller. Resterande kommuner har en varierande grad av integrering av konceptet i planerna; från hänvisningar till gällande lagstiftning, till skrivningar om att de ska ta fram planeringsverktyg. Det finns även en stor variation i hur kommunerna relaterar till konceptets grundläggande idéer och utmaningar.Intervjustudien visar att det finns flera sätt att se på kompensation ur ett kommunalt perspektiv, där vissa ser kompensation som något positivt och som en möjlighet att skapa en dialog med exploatörer, medan andra ser användningen som mer problematiskt. Vissa utmaningar framträder dock gemensamt i de studerade kommunerna; flera kommuner lyfter problemet kring bristande uppföljning av genomförda kompensationsåtgärder vilket skapar en osäkerhet kring långsiktigt säkerställande av naturvärden och ekosystemtjänster. Det är en mångfacetterad problembild som handlar såväl om osäkerheter kring om frivilliga åtgärder ens blir implementerade, om de får adekvat skötsel. I relation till detta nämner också tjänstepersoner i mindre kommuner att lokala politiker inte vill ställa för höga krav p.g.a. risken att avskräcka exploatören. Många tjänstepersoner nämner också att de skulle önska tydligare mandat både från den kommunala politiken och från nationell lagstiftning men också mer konkreta råd (underlagsmaterial och rådgivning) för hur de kan använda kompensationsåtgärder som ett verktyg inom ramarna för existerande lagstiftning.Del 2Vid exploatering av exempelvis jordbruksmark är det otydligt hur effekterna bör analyseras och eventuellt kompenseras. Studien visar att exploatering av jordbruksmark försämrar Sveriges potential till livsmedelsförsörjning i framtiden och ökar landets utsläpp av växthusgaser. Vi beskriver hur den negativa påverkan på livsmedelsförsörjningen kan beräknas och hur den kan kompenseras genom ekologisk intensifiering av kvarvarande jordbruksmark. Ökade utsläpp av växthusgaser behöver emellertid kompenseras med lämpliga kolfångståtgärder i närtid. Resultaten från vår fallstudie visar att exploatering av ett hektar jordbruksmark i Götalands södra slättbygder innebär ett nettokrav på exploatören på ca 2 miljoner kr för att finansiera kompensationsåtgärder. I fallstudien har vi bara undersökt två effekter av exploatering av jordbruksmark för att undersöka potentialen i modelleringsmetoden. Men andra ekosystemtjänster och biologisk mångfald i allmänhet kommer sannolikt att påverkas negativt vid en exploatering. Det beräknade nettokravet kan därför tolkas som ett minimumvärde.Vid kompensation av bostadsnära grönområden visar resultaten att tillgänglighet är den viktigaste faktorn vid beräkningar av rekreationsvärden, eller mer specifikt hur många som bor i närheten av eller passerar förbi grönområdet på väg till skola, arbete etc. Även om det finns skillnader mellan olika grupper i samhället beträffande hur ofta de besöker ett tätortsnära grönområde är dessa skillnader små i förhållande till tillgänglighetens (avståndets) betydelse för rekreationsvärdet. Det är dock viktigt att framhålla att det kommer att finnas vinnare och förlorare vid en rumslig flyttning av kompensationsåtgärder.De beräkningsmodeller som vi presenterar i denna rapport skulle kunna ge ett ökat stöd och beslutsunderlag vid ekologisk kompensation. För att göra de mer komplexa modellerna tillgängliga för användare skulle modellerna kunna tillhandahållas på nationell nivå. Även om bra modeller kan bidra till ett förbättrat beslutsunderlag är det av yttersta vikt att det finns bra stöd, vägledning, kvalitetskriterier samt goda uppföljningsmekanismer för ekologisk kompensation. I annat fall förlorar modellerna också sitt värde. De aspekter som är allra svårast att modellera är av intrikat ekologisk eller lokal art och ställer därför krav på kompetens och lokalkännedom hos den som använder modellerna.

• In recent decades, several international reports have shown a worldwide loss of biodiversity and functional ecosystems. One of the biggest threats is land-use changes. One way to prevent and alleviate injury is to work with the mitigation hierarchy and biodiversity offsetting. According to this hierarchy, the developer should strive to (1) avoid, (2) minimize and (3) restore biodiversity or remedy negative environmental impacts on site. Thereafter, any possible remaining negative consequences can be compensated outside the development site (4). In Sweden, this last step is called ecological compensation. Ecological compensation as an idea was developed in the 1970s and has since then been used and developed by authorities, companies, and municipal organizations around the world. In Sweden, compensatory measures are implemented either based on the Environmental Code or through voluntary commitments, often in relation to spatial planning (so called voluntary compensation). In statutory compensation, biological diversity is generally in focus, while voluntary ecological compensation also focus on the conservation of ecosystem services. Swedish municipalities have a prominent role in the work with all types of ecological compensation through their: planning monopoly, responsibility for the public good, and often significant land holdings. Depending on how the Swedish municipalities choose to work with ecological compensation in connection with spatial planning, the outcome for the protection of biological diversity and ecosystem services will vary. In this report, we focus on municipalities’ work with ecological compensation from two different angles: the use of ecological compensation in municipal spatial planning (part 1) and how models can provide support for decisions on compensatory measures (part 2).We studyPart 1 consists of a theoretical background, an overview of the practice of ecological compensation, two empirical chapters and a chapter that evaluate two examples when ecological have been used. The theoretical background provides an overall description of the concept’s basic ideas and the ethical, social, technical and governance challenges identified in the scientific literature. This background is used as an analytical starting point for the empirical chapters. The actor analysis describes what Swedish actors’ (authorities, companies, and municipalities) work with ecological compensation looks like. In the first empirical chapter, the uptake and use of the concept of ecological compensation in general planning documents (comprehensive plans, intensive comprehensive plans, green plans, and nature conservation plans) is mapped out. In the second empirical chapter, an interview study is conducted with municipal officials on driving forces and barriers in relation to the municipality’s work with ecological compensation.In the second part of the project, we describe and demonstrate how modeling can be used to quantify the loss of ecosystem services from an exploitation, as well as identify and evaluate appropriate compensatory measures. Using case studies, we evaluated the exploitation of two different types of existing land uses: nature close to urban areas (i.e. green space used for recreation) and agricultural land. The ecosystem services we studied in relation to the exploitation of agricultural land are Sweden’s food security and carbon storage to counteract climate change. We also show how losses of ecosystem services can be translated into monetary values to facilitate the calculation and financing of compensatory measures. For green space in urban areas, we developed a model that makes recreational values visible and shows the distributional effects of ecological compensation among the population.We findPart 1The mapping of the comprehensive planning documents points to a significant uptake of the concept in the municipalities. However, the difference in how far the municipalities have come in the use of the concept varies. Among the 164 municipalities that mention ecological compensation, three out of ten have developed planning tools in the form of process tools, strategic plans, and assessment tools. The remaining municipalities have a varying degree of integration of the concept into the plans; from references to current legislation, to writings that they will develop planning tools. There is also a great deal of variation in how the municipalities relate to the concept’s basic ideas and challenges.The interview study shows that there are several ways of looking at compensation from a municipal perspective, where some see compensation as something positive and as an opportunity to create a dialogue with developers, while others see the usage as more problematic. However, some challenges appear common in the municipalities studied; several municipalities raise the issue of inadequate follow-up of implemented compensation measures, which creates uncertainty regarding long-term assurance of natural values and ecosystem services. It is a multifaceted problem that concerns uncertainties about whether voluntary measures will even be implemented, whether they will be adequately managed. In relation to this, officials in several smaller municipalities also mention that local politicians do not want to set too high demands due to the risk of discouraging the developer. Many officials also mention in that they would like clearer mandates both from municipal policy and from national legislation but also more concrete advice (background material and advice) on how to use compensatory measures as a tool in spatial planning within the frame of existing legislation.Part IIWith regard to the more-or-less voluntary compensation, it is unclear how the effects of exploiting agricultural land should be analyzed and compensated. We show that the exploitation of agricultural land, damages Sweden’s food security in the future and increases Sweden’s greenhouse gas emissions. We show how the negative impact on food security can be calculated and how it could be compensated through ecological intensification of the remaining area of agricultural land. However, increased greenhouse gas emissions need to be compensated with appropriate carbon mitigation measures in the near future. Based on our case study in Scania, we show that the exploitation of one hectare of agricultural land entails a net claim on the developer of approximately SEK 2 million to finance compensatory measures. Here we have only investigated two impacts of exploiting agricultural land to explore the potential of the modelling approach, but other ecosystem services and biodiversity in general are also likely to be negatively affected by exploitation. Hence the calculated claim should be interpreted as a minimum damage cost based on the cost of compensation measures for food security and greenhouse gas emissions.When compensating for exploited green space in urban areas, the results show that accessibility is the most important factor in the determination of the recreational value, or more specifically, how many people that live near or pass by the green space on the way to school, work, etc. Although there are differences among different groups in society, regarding how often they visit a green space, these differences are small in relation to the importance of accessibility (distance) in the calculation of recreational values. We show that there will be winners and losers in the case of a spatial relocation of compensatory measures.The quantitative models that we present in this report could provide additional decision support for ecological compensation, particularly for systematizing the evaluation of compensation needs throughout the country. To make the models available to users, they should therefore be provided at the national level. Although good models can contribute to improved decision support, it is of the utmost importance that there is sufficient support, guidance, quality criteria and follow-up mechanisms for ecological compensation. Otherwise, the models will also lose their value as a planning tool.

Ämnesord

NATURVETENSKAP  -- Geovetenskap och miljövetenskap -- Miljövetenskap (hsv//swe)

NATURAL SCIENCES  -- Earth and Related Environmental Sciences -- Environmental Sciences (hsv//eng)

SAMHÄLLSVETENSKAP  -- Ekonomi och näringsliv -- Nationalekonomi (hsv//swe)

SOCIAL SCIENCES  -- Economics and Business -- Economics (hsv//eng)

NATURVETENSKAP  -- Biologi -- Ekologi (hsv//swe)

NATURAL SCIENCES  -- Biological Sciences -- Ecology (hsv//eng)

SAMHÄLLSVETENSKAP  -- Ekonomi och näringsliv (hsv//swe)

SOCIAL SCIENCES  -- Economics and Business (hsv//eng)

SAMHÄLLSVETENSKAP  -- Annan samhällsvetenskap -- Tvärvetenskapliga studier inom samhällsvetenskap (hsv//swe)

SOCIAL SCIENCES  -- Other Social Sciences -- Social Sciences Interdisciplinary (hsv//eng)

Publikations- och innehållstyp

vet (ämneskategori)

rap (ämneskategori)