Miljöpolitiska styrmedel och industrins konkurrenskraft

• I denna rapport uppmärksammas den svåra avvägningen mellan ett effektivt uppfyllande av miljömålen å den ena sidan och farhågor om försämrad konkurrenskraft för en industrisektor å den andra. Rapporten syftar till att med utgångspunkt i tidigare forskning: (a) diskutera hur konkurrenskraft kan definieras och mätas för till exempel en industribransch; (b) analysera på vilka sätt miljöpolitikens stringens samt utformning kan påverka industrins konkurrenskraft; samt (c) redovisa och kritiskt granska tidigare studier där olika styrmedels konkurrenskraftseffekter utvärderats. Analysen resulterar bland annat i en syntes av viktiga lärdomar från litteraturen samt en enkel och översiktlig checklista/vägledning för hur en analys av miljöpolitikens konkurrenskraftseffekter kan genomföras (ex ante).Analysen bygger främst på en syntes av tidigare forskning och är indelad i tre huvudsakliga delar. I den första delen diskuteras den miljöpolitiska kontext i vilken industrins konkurrenskraft kan förstås och analyseras, och vi resonerar också kring hur konkurrenskraft kan definieras samt mätas. I rapporten argumenterar vi för att i allmänna termer kan begreppet konkurrenskraft definieras som ett företags eller industrisektors långsiktiga förmåga att tjäna pengar på marknaden. En analys av miljöpolitikens effekter på konkurrenskraften inbegriper därför: (a) en bedömning av i vilken mån samt hur miljöpolitiken påverkar företagens direkta och indirekta kostnader och produktivitet (dvs. tar andra produktiva resurser i anspråk), samt (b) i vilken mån dessa kostnadsökningar kan vältras över på företagens kunder (s.k. ’cost pass-through’). Effekterna av miljöpolitiken på konkurrenskraften bestäms dessutom inte endast av politikens ambitionsnivå utan i minst lika hög grad av dess utformning och implementering. Den andra delen av analysen består av en litteraturstudie där vi undersöker vilka metoder och angreppssätt som finns tillgängliga för analys av miljöpolitikens konkurrenseffekter. Vi redogör också för – samt granskar – en rad relevanta empiriska analyser av hur olika specifika styrmedel i miljöpolitiken påverkat (eller kan påverka) företagens konkurrenskraft. I ett separat kapitel redovisas dessutom hur tidigare statliga offentliga utredningar harförsökt utvärdera effekterna på industrin av olika regeländringar och styrmedel i den svenska kemikalie-, miljö- och energipolitiken. Tidigare empiriskaforskningsstudier av sambandet mellan miljöpolitik och konkurrenskraft har använt olika angreppssätt varav de vanligaste inkluderar effekterna på: (a) handelsmönster (nettoimport); (b) investeringsmönster och beslut; samt (c) företagens produktivitet, kostnader och vinstnivåer. De flesta av dessa studier är av ex post karaktär, och ett genomgående problem är att det visat sig svårt att fullt ut kontrollera för effekterna på konkurrenskraften av andra faktorer utöver miljöpolitiken. En annan viktig empirisk utmaning har varit att identifiera bra approximationer för miljöpolitikens stringens samt utformning. Detta talar för att det ofta är värdefullt att kombinera kvantitativa och kvalitativa angreppssätt. Vår genomgång av hur olika utredare har analyserat konkurrenskraftseffekterna av olika miljöpolitiska förslag visar att de flesta statliga offentliga utredningar (SOUs) innehåller kvalitativa bedömningar av effekterna. Oftanöjer sig t.ex. utredarna med att belysa de direkta effekterna på kostnader och företrädesvis de ökade administrativa kostnader som förslagen innebär. Å denandra sidan finns flera studier som i efterhand kastat mer kvantitativt ljus på de olika förslagens effekter, inte minst gäller detta de ekonomiska effekterna av den svenska klimatpolitiken. Dessa bedömningar bygger ofta på relativt djupgående analyser med hjälp av ekonomiska modeller av mikro- eller makrokaraktär.I en avslutande del presenteras samt illustreras sedan en skiss till en generisk checklista för hur framtida analyser av miljöpolitikens konkurrenseffekter kan genomföras (se figur). Denna checklista visar bl.a. vilka frågor som bör uppmärksammas i analysen samt på vilket sätt modellsimuleringar samt branschkompetens kan stödja denna. En bra analys av miljöpolitikens konkurrenskraftseffekter bygger med stor sannolikhet på en kombination av kvalitativa och kvantitativa angreppssätt, och det är en fördel om analysen kan belysa olika scenarier för såväl politikens ambitionsnivå som dess utformning. En checklista för analyser av miljöpolitikens effekter på industrins konkurrenskraftTyp av styrmedel (bl.a. med avseende på flexibilitet och implementering)Direkta effekterIndirekta effekterVilka företag påverkas?Effekter på företagens kostnader, vinster och produktivitetFörutsättningar för konkurrenskraft på internationella marknaderSammanfattande bedömningarEventuellt modellstöd i form av allmän jämviktsmodeller och/eller ekonometriska studier på industrinivå.Analys av hur politiken interagerar med existerandestyrmedelIndikatorer: merkostnadernas andel av produktionsvärdet och/eller andra kostnaderIndikatorer: exportpriselasticiteter och/eller bedömning av ’cost-pass through’från andra studierKomplettera analysen genom att konsultera relevant branschkompetensÅterkom till en analys av om – och i så fall hur – olika utformningar av politiken kan påverka industrinDet är viktigt att analysen belyser såväl de direkta som indirekta kostnaderna av miljöpolitiken. De direkta kostnaderna inkluderar merkostnaderna för t.ex. ny utrustning, administration (inklusive ny personal), produktionsstörningar, och dyrare insatsvaror. Dessa kostnader är dock inte alltid uppenbara utan kan vara förhållandevis dolda, åtminstone för den som utreder miljöpolitikens konsekvenser. Ett exempel är att den nya politiken kan medföra en högre frekvens av produktionsstörningar, vilket i sin tur leder till försämrad leveranssäkerhet gentemot företagets kunder. De försäljningsintäkter som företaget går miste om som ett resultat av detta kan vara svåra att bedöma. Ett företag kan också tvingas byta ut en insatsvara mot en annan; även om den nya insatsvaran är lika billig att köpa in som den utbytta kan effekterna på produkternas kvalitet likväl bli sämre och således implicera lägre vinster. De indirektakostnaderna uppstår därför att miljöpolitiken kan tränga undan produktiva investeringar i kapital och innovation, och därmed försämrar företagets långsiktiga lönsamhet. Om ett företag väljer att göra annorlunda prioriteringar i sin FoU-budget och lägga mer resurser på miljörelaterad FoU som ett resultat av nya regleringar är den direkta effekten på företagets kostnader noll, men de lägre utgifterna på konventionell FoU kan leda till negativa effekter på sikt. En annan kategori av indirekta kostnader är de kostnader som benämns allmänna jämviktskostnader. Då miljöpolitiska styrmedel införs i en sektor av ekonomin påverkar det kostnaderna och priserna för andra aktörer (t.ex. de som handlar med den direkt berörda sektorn)Då analysen av politikens kostnads- och produktivitetseffekter är slutförd bör analysen fokusera på om – och i så fall hur – eventuella kostnadsökningar kan resultera i minskad konkurrenskraft och reducerade marknadsandelar påde internationella marknaderna. Detta handlar dels om att förstå storleken på de marknader som företagen konkurrerar på, dvs. dess geografiska avgränsningar, samt på vilka premisser och villkor konkurrensen med andra företag sker (t.ex. pris kontra kvalitet). Även här finns det möjlighet att utifrån tidigare studier göra bedömningar av hur lätt olika industrisektorer kan vältra över ökade kostnader på sina kunder, t.ex. via skattningar av exportpriselasticiteter. Även i detta fall är det dock viktigt att komplettera analysen medinformation från branschkunniga experter. Ibland kan konkurrenskraften vara kopplad till specifika egenskaper i de produkter och tjänster som industrin erbjuder. I ett avslutande steg görs en sammanfattande bedömning av styrmedlets eventuella effekter på konkurrenskraften där konsekvenserna av olika ambitionsnivåer samt utformningar och/eller styrmedelspaket kan belysas på ett överskådligt sätt. Såsom beskrivs i rapportens avslutande kapitel kan ovanstående checklista också användas i två omgångar för att i ett första steg göra en preliminär bedömning, vilken i sin tur kan användas som grund för att bestämma behovet av fördjupade analyser (t.ex. med modellstöd).

Ämnesord

NATURVETENSKAP  -- Geovetenskap och miljövetenskap -- Miljövetenskap (hsv//swe)

NATURAL SCIENCES  -- Earth and Related Environmental Sciences -- Environmental Sciences (hsv//eng)

SAMHÄLLSVETENSKAP  -- Ekonomi och näringsliv -- Nationalekonomi (hsv//swe)

SOCIAL SCIENCES  -- Economics and Business -- Economics (hsv//eng)

Nyckelord

Economics

Publikations- och innehållstyp

vet (ämneskategori)

rap (ämneskategori)