Styrning och implementering av innovationspolitik genom samverkan

• Den här studien utgör den andra delen i Tillväxtanalys ramprojekt om den så kallade tredje generationens innovationspolitik – det vill säga en innovationspolitik där innovation ofta ses som ett medel för samhällsförändring snarare än ett självändamål. I Sverige syftar dessa samhällsförändrande ambitioner ofta till omställning mot hållbar utveckling och stärkt konkurrenskraft. Mer specifikt behandlar rapporten vilken roll samverkan spelar i en sådan politik. Syftet med vår studie är att beskriva möjligheter och utmaningar i styrning och implementering av det vi kallar den tredje generationens innovationspolitik där samverkan har en central roll.Samverkan kan i bred bemärkelse förstås som interaktioner mellan aktörer med olika organisatorisk tillhörighet. Interaktionerna medger en hög grad av bibehållen autonomi, där det grundläggande generella motivet för samverkan är att hantera utmaningar på ett bättre sätt än om aktörerna hade agerat enskilt. Samverkan mellan olika samhällsaktörer har länge betraktats som en viktig komponent i både innovationsprocesser och en omställning mot hållbar utveckling, och så även i den tredje generationens innovationspolitik. Argument för samverkan brukar vara att arbetsformen lämpar sig för att hantera komplexa samhällsutmaningar. Detta eftersom den medger deltagande, dialog, flexibilitet, lärande och synergier mellan olika aktörer och sektorer. Samtidigt finns det konceptuella spänningar mellan å ena sidan den frivillighet och de informella beslutsgångar som präglar samverkan och å andra sidan den mer hierarkiska samhällsstyrningen som utgår från politiska mål och en transparent förvaltning. Det finns också en konceptuell spänning mellan å ena sidan samverkan och å andra sidan den konkurrens på fria marknader som skapar ett grundläggande innovationstryck i näringslivet. Därför är det inte självklart i vilken utsträckning och på vilket sätt samverkan bör bedrivas inom ramen för den tredje generationens innovationspolitik.I rapportens första del beskriver vi potentiella möjligheter, utmaningar och risker med samverkan utifrån empirisk och teoretisk litteratur om nätverksstyrning, innovation, hållbar utveckling och samverkan som praktiskt hantverk. Utifrån denna genomgång identifieras ett antal frågor som vi menar är centrala för att förstå om och hur samverkan kan främja innovation och omställning mot hållbar utveckling. Frågorna rör dels hur samverkansarbetet kan riktas med politiska mål och mer hierarkiska styrformer, vilka värden samverkan kan tillföra i en styrmedelsmix och i vilken grad samverkan kan minska de osäkerheter som är ofrånkomliga i innovationsprocesser. Frågorna rör också det praktiska hantverket att planera, designa och genomföra samverkan, som i hög grad avgör om arbetsformens potential realiseras. Det handlar om legitimitet hos de aktörer som är representerade i samverkan, i vilken utsträckning olika perspektiv beaktas, om utrymme ges för ifrågasättande av rådande normer och institutioner och om möjligheter till praktiskt experimenterande erbjuds.Styrning och implementering av innovationspolitik genom samverkan 5/44Utifrån identifierade centrala frågor har vi gjort en fallstudie av Fossilfritt Sverige. Det är ett nationellt initiativ som Regeringen tog 2015 i syfte att öka takten i arbetet för att nå det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. En viktig del av Fossilfritt Sveriges arbete är att i samverkan mellan stat och näringsliv ta fram branschspecifika färdplaner för en omställning av energisystemet. Utöver de klimatpolitiska ambitionerna är främjande av innovation och konkurrenskraft viktiga underliggande motiv för initiativet. Vi ser därför initiativet som ett intressant exempel på implementering av den tredje generationens innovationspolitik. Vår fallstudie fokuserar på färdplanerna för el-, sjöfarts, bil- och flygbranscherna., och baseras på dokumentstudier och semistrukturerade intervjuer med nyckelpersoner på Fossilfritt Sveriges kansli och de branschorganisationer som har varit ansvariga för att sammanställa färdplanerna. En intervju med aktör utan direkt involvering i initiativet, men med breda insikter kring samverkan och innovationspolitik, har också genomförts. Vi gör inte anspråk på att presentera en regelrätt utvärdering av Fossilfritt Sverige - istället att belysa och resonera kring relevansen i de generella argument kring för- och nackdelar med samverkan som presenterades i studiens litteraturgenomgång.Det nationella klimatpolitiska ramverket har gett Fossilfritt Sverige en tydlig inriktning som de studerade färdplanerna följer när de redogör för hur respektive bransch kan bli fossilfri. Färdplanerna innehåller få förslag på innovativa tekniska lösningar. De fokuserar istället på de förutsättningar som branscherna bedömer krävs för att klara omställningen. Det handlar i huvudsak om offentliga insatser och stöd, bland annat till fortsatt utveckling av fossilfri teknik.Den interna samverkan i branscherna under arbetet med färdplanerna har inneburit ett lärande. Några av förslagen på justeringar av exempelvis regelverk och stödformer kan ses som institutionella innovationer. Transportbranschernas färdplaner gör inga tydliga prioriteringar mellan olika tekniska lösningar. Det beror delvis på att företagen konkurrerar sinsemellan med olika tekniker.I skrivande stund har implementeringen av färdplanerna ännu inte påbörjats. Det är osäkert i vilken utsträckning staten kommer att kunna genomföra de föreslagna åtgärderna och hur avvägningen mellan motstridiga förslag kan ske. Fossilfritt Sveriges kansli har dock gjort vissa prioriteringar. Genomförda åtgärder kommer att åtnjuta legitimitet i kraft av att förslagen kommer från marknadens aktörer och expertis. I det hänseendet är Fossilfritt Sverige en innovativ konstruktion i implementeringen av klimatpolitiken. Samtidigt kommer en konventionell beredning av färdplanerna i Regeringskansliet att ge politisk legitimitet åt de formella beslut som kommer att fattas baserat på förslagen.Vi ser flera generella implikationer för fortsatt samverkan mellan stat och näringsliv kring innovation och omställning för hållbar utveckling:• Vår studie adresserar samverkan som styrdoktrin och som praktik. Båda perspektiven aktualiserar centrala frågor gällande hur samverkan ter sig i innovationspolitiken: Vad samverkar aktörerna kring, vilka aktörer samverkar, hur och när samverkar de? Samverkans dynamik problematiseras relativt sällan i innovationspolicy-sammanhang. Icke desto mindre torde den vara central för att förstå politikens effekter. Därför menar vi att samverkan i policysammanhang bör behandlas som det komplexa fenomen det är.• Fossilfritt Sverige visar hur inriktning i samverkan kan styras med politiska mål och tvingande styrmedel. Dessa skapar ett omställningstryck och en efterfrågan på innovationer. Samtidigt kan inriktningen minska incitament att delta bland företag som inte ser någon vinst i en omställning.• Det nationella initiativet visar att konsultationer mellan stat och separata näringslivsbranscher kan skapa ett lärande kring institutionella förutsättningar för innovation och omställning. Det kan också ge ett beslutsunderlag som tydliggör olika branschers skilda perspektiv och potentiellt kan initiativet minska institutionell osäkerhet i innovationsprocesser. Samverkansformen ger dock begränsade möjligheter för branschövergripande samsyn och prioriteringar. Inspelen från branscherna får delvis karaktären av strategiska partsinlagor.• Att branschorganisationer utgör kontaktytor mot staten har praktiska fördelar och skapar legitimitet eftersom de formellt företräder en stor mängd företag. Samtidigt kan de bara föra fram förslag som alla medlemmar accepterar. Det gör att motsättningar inom branscher inte syns i beslutsunderlaget. Bland annat gäller det motstridiga intressen hos företag som konkurrerar sinsemellan med olika tekniska lösningar. Prioriteringar och vägval avseende exempelvis styrmedel kopplade till olika energislag hänvisas då till en politisk nivå. Detta medger transparens och legitimitet som samverkansprojekt ibland kritiseras för att sakna, samtidigt som förankringen i näringslivet försvagas.• Det finns både en motsättning och komplementaritet mellan samverkan och omgivande mer hierarkiska styrdoktriner. Denna motsättning menar vi behöver uppmärksammas mer i forskning och policy som idag förespråkar ökade inslag av samverkan baserat på en idealtyp av arbetsformen., enligt vilken aktörer möts på jämlika villkor och förväntas kunna ta gemensamma beslut kring svåra frågor. Ur ett policyperspektiv belyser Fossilfritt Sverige att den specifika utformningen och sättet att leda samverkan är avgörande för utfallet. Direktiv som efterfrågar samverkan kan således få en starkare styreffekt om arbetsformen specificeras i mer detalj.

Nyckelord

Innovationspolitik

samverkan

samhällstyrning

omställning

hållbar utveckling

innovation

Publikations- och innehållstyp

vet (ämneskategori)

rap (ämneskategori)