Statens förändrade roll vid omställning efter större nedläggningar – En analys utifrån ett historiskt och internationellt perspektiv

• Sammanfattning Statens roll i samband med omställning efter stora nedläggningar och neddragningar har förändrats de senaste femtio åren. Vilken roll staten ska ta i framtiden är inte självklart. Syftet med denna studie är att belysa: • hur har statens roll i samband med omställning förändrats över tid? • hur hanteras omställning i andra europeiska länder? • hur det svenska omställningssystemet kan anpassas till nya utmaningar som globalisering, ny teknologi och klimatförändringar? Hur har statens roll i samband med omställning förändrats? En central iakttagelse är att statens roll i samband med omställning successivt har omvandlats till att understödja och komplettera omställningsåtgärder som finansieras och organiseras av arbetsmarknadens parter. Genom kollektivavtal har arbetsmarknadens parter skapat självständiga trygghetsråd som erbjuder olika former av stöd till anställda som förlorat jobbet. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder har utformats med hänsyn till parternas omställningsavtal, samtidigt som parterna har uppmanats av staten att skapa överenskommelser inom nya områden som inte täckts av parternas avtal. Statens roll har således förändrats i riktning mot att understödja, komplettera och samverka med parternas olika åtgärder för omställning. Det finns flera möjliga förklaringar till denna utveckling. EU-medlemskapets begränsningar av statens handlingsutrymme i samband med näringslivets omställning är en viktig förklaring. En annan möjlig förklaring är strukturomvandlingens förändrade karaktär där allt fler företag har erfarenhet av att säga upp anställda samtidigt som uppsägningar inte uppfattas som en krissituation på samma sätt som tidigare, utan som en möjlighet att omlokalisera arbetskraften till mer produktiva företag. Det har även blivit vanligare att tjänstebaserade eller kunskapsintensiva företag gör nedskärningar vilket medfört ett ökat behov av skräddarsydda omställningsinsatser för högkvalificerad arbetskraft, något decentraliserade omställningsorganisationer tycks kunna leverera på ett mer ändamålsenligt sätt än statliga aktörer. Hur hanteras omställning i andra europeiska länder? En internationell jämförelse visar att svensk omställningspolitik är unik. Inget annat land har en omställningspolitik med ett lika tydligt fokus på att erbjuda stöd till uppsagda för att komma till en ny sysselsättning. Även det faktum att arbetsmarknadens parter har en så betydande roll ter sig unikt. Jämförelsen visar att länder skiljer sig åt med avseende på hur mycket och på vilket sätt staten investerar i olika former av åtgärder för att understödja företagens anpassning samt för uppsagda att ta sig till ett nytt arbete. Det framkommer även att det finns fördelar och nackdelar med olika typer av åtgärder och att andra länder använder åtgärder som inte varit så vanliga i Sverige i och med stora nedläggningar och neddragningar. Det handlar exempelvis om lönesänkningar, tidigarelagd pensionering och korttidsarbete. Samtidigt finns det vissa länder där statens insatser för att hantera konsekvenser av företagens nedskärningar är mycket begränsade. Det finns även exempel på länder där statens insatser framförallt är inriktade mot att bevara existerande industristrukturer. I flera länder pågår dock, liksom i Sverige, en process mot ökad decentralisering av omställningspolitiken och en ökad involvering av arbetsmarknadens parter. Det finns inget givet svar på vilket som är det bästa sättet att bedriva omställningspolitik. Detta eftersom politiken är beroende av dominerande aktörers målsättningar, historiska händelser och landets ekonomiska struktur. Om omställningspolitiken ska förändras i någon riktning bör man således ta hänsyn till dessa förutsättningar. Vad innebär EU:s reformerade globaliseringsfond? Villkoren för att EU-länder ska kunna söka stöd till uppsagda från den Europeiska fonden för justering för globaliseringseffekters (EGF eller globaliseringsfonden) håller på att ändras. Under den kommande budgetperioden 2021–2027 kommer det troligtvis att krävas att länder kan visa att en neddragning eller nedläggning orsakats av globalisering, införande av ny teknologi, såsom automatisering eller digitalisering eller omställning till ett fossilfritt samhälle. Stöd från EGF kommer, på samma sätt som idag, även att förutsätta att den svenska regeringen godkänner ansökan och medfinansierar delar av de åtgärder som man söker medel för. Det blir därför upp till staten att avgöra vilka uppsägningstillfällen som ska vara berättigade till stöd samt vilken typ av åtgärder som staten ska medfinansiera. Vår analys visar att det finns flera svårigheter förknippade med att urskilja orsakerna till ett företags beslut att säga upp medarbetare eller lägga ned en verksamhet. Orsakssambanden är ofta komplexa och det förekommer att flera faktorer samverkar. Att fördela statliga medel till uppsagda med utgångspunkt från, på förhand definierade orsaker, kan därför anses vara vanskligt. Därmed inte sagt att det inte finns tillfällen då staten kan urskilja att det är lämpligt att ansöka om medel från EGF. En möjlig linje skulle vara att Sverige endast söka medel från EGF om en nedläggning eller neddragning kan anses vara en direkt följd av EU:s politik. I den mån stöd från EGF kan kombineras med det omställningsstöd som erbjuds i partsgemensamma kollektivavtal bör sådant stöd kunna beviljas. Samtidigt är de åtgärder som kan finansieras genom EGF inte alltid effektiva och det kan finnas behov av andra statliga åtgärder för att hantera näringslivets omställningsbehov. EGF-stödet är till exempel inte utformat för att hantera omedelbara och tillfälliga omvandlingstryck i form av produktionsstopp eller efterfrågeminskningar till följd av extrema väderförhållanden eller pandemier. Vägval för svensk omställningspolitik Studien pekar på flera möjliga framtida handlingsalternativ för omställningspolitiken. En återgång till 1970-talets omställningspolitik förefaller inte vara varken möjlig eller önskvärd. Ett alternativ är däremot att staten fortsätter ha en relativt begränsad roll och där merparten åtgärder organiseras och finansieras av arbetsmarknadens parter. Strategins framgång är dock beroende av hur relationerna mellan arbetsmarknadens parter utvecklas. Ett annat alternativ är att staten i större utsträckning än idag förlitar sig på marknadsmekanismer och lämnar över ansvaret till privata aktörer, liksom i andra länder. Med tanke på omställningspolitikens centrala roll för näringslivets konkurrenskraft, tillväxt och välfärdens utveckling, förefaller ett fullständigt överlämnande av omställningspolitiken medföra stora risker. Stora grupper av företag och anställda skulle exempelvis kunna lämnas utan stöd i samband med större kriser. Ytterligare ett alternativ är att stärka statens roll som kompletterande aktör. Staten skulle då få ett utökat ansvar att säkerställa tillgången till relevanta åtgärder i de fall andra aktörer inte erbjuder det. Detta för att öka landets produktivitet, samhällets välstånd och en stabil tillväxt. Statens roll skulle då vara att skapa en balans mellan, och komplettera, de åtgärder som erbjuds inom ramen för partsgemensamma avtal och de åtgärder som exempelvis erbjuds inom ramen för EU:s globaliseringsfond. Baserat på den historiska analysen, genomgången av forskningslitteraturen samt den internationella utblicken är vår slutsats att det svenska omställningssystemet fungerar relativt bra. Det finns således ingen uppenbar anledning att ändra den nuvarande modellen där en stor del av omställningsinsatserna arrangeras och finansieras av arbetsmarknadens parter. Staten bör fortsätta att understödja samverkan mellan parterna inom områden där åtgärder saknas eller där arbetsmarknadens parter ännu inte skapat partsgemensamma lösningar. Det kan till exempel röra sig om insatser i branscher eller sektorer där arbetsmarknadens parter inte har träffat omställningsavtal. Som redan nämnts bör den svenska regeringen även överväga möjligheten att medverka till stöd från EGF under vissa förutsättningar, till exempel i samband med nedläggningar och större neddragningar som är tydligt associerade med EU-kommissionens beslut vad gäller till exempel handel, ekonomiska sanktioner och klimatomställning. En annan fråga för politiker att ta ställning till i framtiden är hur statens insatser i samband med omställning ska organiseras. I nuläget är statens ansvar för åtgärder i samband med omställning utspritt på flera myndigheter.

Ämnesord

SAMHÄLLSVETENSKAP  -- Ekonomi och näringsliv -- Ekonomisk historia (hsv//swe)

SOCIAL SCIENCES  -- Economics and Business -- Economic History (hsv//eng)

SAMHÄLLSVETENSKAP  -- Ekonomi och näringsliv -- Företagsekonomi (hsv//swe)

SOCIAL SCIENCES  -- Economics and Business -- Business Administration (hsv//eng)

SAMHÄLLSVETENSKAP  -- Ekonomi och näringsliv (hsv//swe)

SOCIAL SCIENCES  -- Economics and Business (hsv//eng)

Nyckelord

Omställning

Staten

Europa

Publikations- och innehållstyp

vet (ämneskategori)

rap (ämneskategori)