Adhocracy in the Bureaucracy : Practices of implementing collaborative contracting in infrastructure client organizations

• The building of infrastructure is a capital and resource-demanding activity, generally carried out in large interorganizational projects. Most infrastructure clients are public entities, implying that contracting processes are governed by public procurement regulations. Many infrastructure projects have high requirements for sustainability, both regarding impact on the local environment and the climate footprint. In addition to this, the construction often takes place in urban areas. To manage this complexity and uncertainty it has, over the past decades, become more common for public clients to apply procurement strategies that aim at fostering a good collaboration and integrate processes between client and contractor. Despite examples of advantages with such collaborative contracting the results vary and the institutionalization of collaborative contracting practices has proven difficult. Additionally, concepts and models vary between contexts and are hard to compare. How clients develop their procurement strategies and project practices, therefore, merits close attention. When the public sector uses procurement as tools to achieve their strategic goals, it is reasonable to analyze such decisions and processes as cases of policy implementation. Still, however, a large part of existing research on procurement of collaborative contracting focuses on a single project. By directing focus toward the organization as a whole, and on the implementation process of procurement strategies in several projects over time, the thesis aims to increase the understanding of how new organizational practices develop at different levels in public project-based organizations.The empirical foundation of the thesis is a longitudinal case study that follows the implementation of a new procurement strategy in the Swedish Transport Administration over seven years. The material includes data from seven projects that all used a two-stage Early Contractor Involvement model (called High collaboration). The case also includes material from the permanent organization, mainly in the Purchasing department. The five papers in the thesis analyze the implementation process from several perspectives, with specific attention to the characteristics of the organization as both public and project-based and how these features influence routines, legitimacy, learning and collaboration at different levels. The study adopts a practice perspective where interviews and observations focus on the actions and experiences of the individuals in the study. The result shows that there is a strong project autonomy, which is reinforced both by the project-based structure and by the public character of the client organization. Subsequently, there are few overarching structures at the central level to develop routines and procurement strategies in collaboration with the projects and suppliers. Thus, project managers have had a great influence on the finalization of project-specific procurement models and experiences has principally been shared between individuals, resulting in large variations between projects and limited organizational learning. Nonetheless, decisions in the permanent organization still influence the conditions at the operational project level, by dedicating resources and focusing attention on the topmanagement priorities. At the central level, collaborative contracting, as a concept has had varying legitimacy over time, and the initial problems in some of the seven projects gained considerable strategic importance by reinforcing such pendulum movements. Legitimacy seeking at higher organizational levels has also contributed to a variation in concepts and models, further complicating structured learning in the field of collaborative contracting.The thesis contributes to the construction management literature by providing deeper insights into why procurement models and collaborative practices vary between projects. Furthermore, the results contribute to project studies by expanding the understanding of how the specific character of public project-based client organizations impacts on learning processes for collaborative contracting. Finally, the thesis is relevant for public procurement research, as well as for practitioners in infrastructure and public procurement, since it provides novel insights into how the project-based nature of anorganization affects implementation and procurement processes. 

• En stor andel offentliga medel investeras i underhåll och utveckling av väg och järnväg. Många infrastrukturprojekt byggs idag i tättbebyggda områden och har höga hållbarhetskrav, både gällande inverkan på närmiljön och avseende anläggningens klimatavtryck. Den här typen av projekt är ofta svåra och komplexa att genomföra. För att kunna hantera komplexitet och osäkerhet har det under de senaste 30 åren blivit vanligare att beställare använder sig av upphandlingsmodeller som syftar till att skapa ett gott samarbete och integrera vissa processer mellan beställare och entreprenör. Trots att det finns mycket goda erfarenheter av att använda samverkanskontrakt finns också stora variationer i både resultaten på projektnivå och mellan de definitioner och begrepp som används. De stora variationerna är ett problem eftersom det försvårar lärande och etableringen av gemensamma arbetssätt i sektorn. Att studera hur samverkanskontrakt i infrastrukturprojekt upphandlas, drivs och färdigställs i praktiken är därför viktigt. När offentliga beställare använder upphandlingsmodeller som verktyg för att uppnå sina verksamhetsmål är det befogat att analysera dem som uttryck för policybeslut. Dock har en stor del av den existerande forskningen om upphandling av samverkanskontrakt endast ett enskilt projekt i fokus. För att öka offentliga beställares möjligheter att förändra arbetssätt och implementera nya upphandlingsmodeller på ett bredare plan är det dock viktigt att undersöka hur förändring av upphandling och arbetssätt sker över tid, i flera projekt och i relation till hur organisationen i fungerar i stort. Syftet med denna avhandling är att öka förståelsen för hur nya arbetssätt utvecklas på olika nivåer i offentliga projektbaserade organisationer.Den empiriska basen är en longitudinell fallstudie som följer implementeringen av en ny samverkansinriktad upphandlingsmodell i Trafikverket under sju år. Materialet innefattar data från sju projekt som alla använt sig av en form av tvåfaskontrakt (upphandlingsmodellen Samverkan Hög), samt en beskrivning av utvecklingen på central nivå, främst hos inköpsavdelningen. Studien analyserar implementeringsprocessen ur flera perspektiv för att förstå hur den offentliga projektbaserade kontexten påverkar upphandlingsrutiner, legitimitetskrav i organisationen, och det faktiska samarbetet i projekten. Avhandlingen har en praktiknära ansats, där intervjuer och observationer fokuserar på individernas förståelse av organisationen och deras handlingar utifrån situationens förutsättningar. Resultatet visar att det finns en självständighet hos projekten som förstärks av både den projektbaserade strukturen och av att beställarorganisation är en myndighet. Det leder till att det finns få projektövergripande strukturer på den permanenta organisationsnivån som kan utveckla och erbjuda olika former av stöd i nära samarbete med projekten och i leverantörsdialog på branschnivå. Lärande sker framför allt direkt mellan individer, vilket har resulterat i stora variationer mellan projekt. Samtidigt är de centrala besluten viktiga eftersom de påverkar resursfördelning i projekten och sätter organisationens prioriterade mål. På central nivå har samverkanskontrakt som koncept haft en varierande legitimitet över tid. Initiala problem i några av de sju projekten har fått stor strategisk betydelse och snabba förändringar på policynivå har förstärkt variationer i koncept och modeller som används för samverkanskontrakt i myndigheten. Avhandlingen bidrar till forskningen inom construction managementområdet genom att förklara varför upphandlingsmodeller och arbetssätt varierar mellan projekt, samt genom att visa hur användningen av samverkanskontrakt utvecklas över tid i flera projekt i en och samma organisation. Vidare bidrar resultaten till projektstudier genom att fördjupa förståelsen för offentliga projektbaserade organisationer. Slutligen är avhandlingen relevant för forskning inom offentlig upphandling, men även för praktiker i infrastruktursektorn och offentlig verksamhet, eftersom den ger en ökad förståelse för hur den projektbaserade kontexten påverkar implementerings och upphandlingsprocesser.

Subject headings

SAMHÄLLSVETENSKAP  -- Ekonomi och näringsliv -- Företagsekonomi (hsv//swe)

SOCIAL SCIENCES  -- Economics and Business -- Business Administration (hsv//eng)

Keyword

Infrastructure

public procurement

project-based organizations

collaborative procurement strategies

policy implementation

practice theory

Infrastruktur

offentlig upphandling

byggentreprenad

projektbaserade organisationer

samhällsbyggnad

Företagsekonomi

Business Studies

Publication and Content Type

vet (subject category)

dok (subject category)