In Proper Organization We Trust : Trust in Interorganizational aid relations

• The aim of this study is to contribute to our knowledge of how donors and recipients of aid cope with the uncertain world in which development aid takes place. When and how does trust become a substitute for certainty and what makes donors and recipients of aid actually trust one another? What may explain current trust patterns and what are their implications for the organization of aid? In recent years, management trends associated with New Public Management have been increasingly criticized. As a response to this criticism, in 2016, the Swedish government launched a “Trust Delegation” (Tillitsdelegationen) with interest in “trust based management”, which partly has been seen as a response to the NPM criticism. Even though the development aid sector has not formally been targeted by the Trust commission, it is clear that ideas on trust and alternative management styles have spurred a lot of interest and discussion, also in the aid sector. One of the intentions for this study is to bring empirical input and theoretical nuances to this discussion.Relations in the aid field are characterized by three particular coordination conditions: distance, inequality and complexity, which all contribute to perceptions of uncertainty. In an uncertain setting such as that of development aid, trust becomes a precious substitute for the much sought after certainty. Therefore, it is not surprising to find that trust has long been regarded a key component for successful aid projects and a fundamental component for all aid relations, and operations. However, somewhat paradoxically, distance, inequality and complexity also present challenges to interpersonal trust.In this report we show that actors involved in aid relations attempt to solve or at least handle their uncertainty by transferring trust from a range of different sources of trust. We argue that a prominent such source of trust is formal organizing following ideal-typical characteristics of what we here call the “proper organization”. Our empirical studies indicate that there is a general ideal for how an actor involved in an aid project should be organized. This ideal emphasizes formal organizing and conformity among different types of organizations and projects, for example conformity stemming from using similar control systems and management technologies.We conclude that most often, actors involved in aid relations try to solve the paradox of distance, inequality and complexity by putting their faith in a range of different sources of trust, where a strong – and dare we say – dominating source of trust is trust in formal organizing and organizations, or structures and processes of “proper” organizations, such as certain management technologies or control structures. The three field conditions; distance, inequality and complexity, help to determine not only the need for trust to coordinate aid relations, but also how trust is assessed, maintained, at times lost and then hopefully restored. Our analysis suggests that the greater the distance, inequality and complexity – the lower the chances are to achieving certainty, which in turn implies a greater need for trust to bridge this gap. However – and somewhat paradoxically: our data also suggests that the greater the distance, inequality and complexity, the more likely is trust transference from an impersonal source of trust, such as a management technology or a particular legitimate organizational structure or process.The core of our analysis concerns who trusts whom on what grounds, that is “What makes a certain trustor in the aid field trust a certain trustee?” What are preferred sources of trust and how are they used to transfer trust onto trustees? What general patterns of trust can we identify and how may these be explained? We examine the following key questions: 1.       What makes a donor trust a recipient? What makes a donor not trust a recipient? 2.       What makes a recipient trust a donor? What makes a recipient not trust a donor? In our empirical study we are interested in intermediary organizations in so called aid chains (or as we will later claim: aid nets). In these nets of relations, organizations often play dual roles, being both a donor and a recipient of aid, both a rule-follower and a rule-setter, both an auditor and an auditee. In one situation, the organization will play the role of the donor, in another, the role of the recipient of aid. As a recipient, the organization interprets what its needs to do in order to receive further financing. As a donor, it regulates what the next actor in line needs to do in order to obtain financing. Theory as well as empirical data suggest that these social roles and how actors switch between them have an impact on trust patterns in aid. We therefore call for more studies as well as practitioner reflection on these issues. Our research design departs from Sida’s categorization of different actor groups who receive Swedish public aid funding; a) civil society organizations b) private sector actors, c) Swedish authorities in the public sector and d) research cooperation (see www.sida.se). The first intermediary in the case organizations studied are thus always located in Sweden, which means that we have been able to keep the aid providing country a constant variable (Sweden, a high trust country). Thereby we have also been able to study whether there are any differences in how trust is experienced inbetween the different actor groups, since the four groups formally have the same amount of rules and requirements. The actor groups represent different institutional contexts in society; public sector, market and civil society, all with different organisational forms, owners, purpose, stakeholders and sources of financing.In our empirical study we have thus departed from the organizations based in Sweden, implying that the majority of our illustrative examples are taken from such Sweden based organisations. As a second step however, we have also studied whether and how the empirical findings are applicable in a few intermediary organizations acting as both donors and recipients in the aid net, i.e. the empirical material covers intermediary organizations from the Ministry of Forein Affairs to final recipients of aid. Interestingly, despite differences in origin, size etc. we have found the social role scipts of the donor and recipient to apply and to be interepreted in a similar fashion by the organizations studied.Providing “food for thought” on how trust influences aid, the study draws upon theory as well as illustrative examples from case studies (including ongoing case studies) in the four actor groups. However, the report makes no claims to give a fully representative picture of every donor and recipient involved in the aid nets in development aid. We do however earnestly believe that the propositions and tentative findings put forth here are well-worth considering. We also welcome further testing and elaboration of our tentative findings by both researchers and practitioners in the field. The reader should bear in mind that exploring to generate promising hypotheses, as we do in this report, is not the same as designing exloratory studies to test such hypotheses on a larger sample. Needless to say though, without exploratory research of this kind, there would be far less interesting hypotheses around to test and elaborate further.Empirical findings on sources of trustWe discuss seven sources of trust in aid relations: control systems and management technologies; external experts and expertise; the VIP-partner status; the institutional context; thematic and domain specific knowledge; results and interpersonal relations. The sources of trust have been mentioned by the interviewees in our case studies. Our main findings concerning these are listed below: Control systems and management technologiesOur empirical cases demonstrate that control systems such as the management technology The Logical Framework, is a prominent source of trust from which donors frequently transfer trust onto recipients of aid. First, we have found that being without such a system or technology is generally not a viable option for a recipient, since not having one would affect the recipient’s assessed trustworthiness negatively. Having and using a management technology is generally seen as a sign that the recipient is a rational decision maker, a core characteristic of a “proper organization”. Second, we have noted that there has in several cases been a discrepancy between an organization’s formal decision to trust (or not) and the informal trustworthiness assessments made by individual employees of the same organization. Third, we have found that different social roles (donor or recipient) may explain differences in the perception of a certain control technology. Despite recent calls for simplification and less of control exercise, the tendency seems to be that this is not happening, since the intermediary organizations act according to different social scripts in their roles as donors and recipients. While happy to drop and criticize control measures in the role of the recipient, the same organization may perceive the same control measures as very reasonable, necessary and also expected in the role of the donors. Fourth, in some of the case studies, we have seen that trust in a control system or a management technology has developed over time. A recipient organization might thus both learn to use the technology and find it beneficial, for example to gain legitimacy and trustworthiness from the donor.External experts and expertise Experts and expert knowledge play a crucial part in many aid relations and to demonstrate expertise is a means for the recipient organization to demonstrate its ability. First, we have found that recipients and donors have different perceptions in regard to the value of third parties. While hiring

• Den här studien syftar till att öka vår kunskap om hur bistånds­givare och biståndsmottagare hanterar den osäkra omvärld som det internationella biståndet verkar i. Vilken roll spelar tillit? Vem litar på vem eller vad? Vad kan förklara de tillitsmönster vi ser och vilka konsekvenser har de för organiseringen av bistånd?New Public Management (NPM) och reformer relaterade till NPM har under senare tid kritiserats allt mer. Som ett svar på denna kritik tillsatte regeringen 2016 en ”Tillitsdelegation” som bidragit till att utveckla så kallad tillitsstyrning ämnad för offentlig sektor. Även om biståndssektorn inte varit föremål för Tillitsdelegationens arbete, är det tydligt att idéer om tillitsstyrning och alternativa styrformer röner ett stort intresse även inom biståndssektorn. Denna rapport rymmer empiriska exempel och teoretiska argument som kan bidra till att nyansera den aktuella diskussionen om tillit och tillitsstyrning av biståndet. Relationer inom biståndssektorn karaktäriseras av tre särskilda omständigheter: distans, ojämlikhet och komplexitet. Samtliga bidrar till upplevd osäkerhet. Tillit kan ses som ett substitut till den förvissning som många aktörer inom det internationella biståndet önskar sig. Det är därför inte förvånande att tillit länge har ansetts vara en framgångsfaktor för biståndsprojekt och en grundläggande förutsättning för goda biståndsrelationer och aktiviteter. Tittar vi närmare på praktiken upptäcker vi dock en paradox: samtidigt som distans, ojämlikhet och komplexitet ökar behovet av tillit, medför dessa förhållanden också utmaningar - inte minst när det gäller mellanmänsklig tillit. Rapporten visar att aktörer som är involverade i biståndsrelationer försöker lösa eller åtminstone hantera sin upplevda osäkerhet och utmaningar som relaterar till distans, ojämlikhet och komplexitet i relationerna genom att överföra tillit från olika ”tillitskällor”. I rapporten framhålls att en framträdande tillitskälla är formell organisering. Våra empiriska studier visar att det finns ett inflytelserikt ideal för hur en ”riktig organisation” ska se ut och bete sig. Detta ideal om formell organisering tar sig t ex uttryck i förväntningar om att olika typer av biståndsaktörer ska organisera sig på ett likartat sätt och använda likartade styrverktyg och kontrollstrukturer. Vår analys antyder också att när distansen, ojämlikheten och komplexiteten är större är möjligheterna till att uppnå förvissning mindre – och behovet av tillit följaktligen större. Men – och här märks paradoxen - när distansen, ojämlikheten och komplexiteten är stor är sannolikheten samtidigt större att aktörer förlitar sig på opersonliga tillitskällor, såsom styrteknologier, organisations­generella strukturer eller processer. Vilka generella tillitsmönster kan vi se och hur kan dessa förklaras? I rapporten diskuterar vi vilka tillitskällor som föredras av vem och hur dessa tillitskällor används för att föra över tillit till aktörer och deras projekt. Vi undersöker följande nyckelfrågor: 1.       Vad är avgörande för om en givare litar, eller inte litar på en mottagare? 2.       Vad är avgörande för om en mottagare litar, eller inte litar på en givare? I vårt empiriska underlag har vi intresserat oss särskilt för organisationers intermediära relationer i så kallade biståndskedjor (något som vi kommer fram till egentligen borde kallas biståndsnät). Vi menar att den klassiska föreställningen om intermediärer som ”bara” vidareförmedlar är något missvisande. Många organisationer som vidareförmedlar visar sig snarare spela dubbla roller i sina biståndsnät genom att de både är givare och mottagare av bistånd, både regelsättare och regelföljare, både granskare och granskade. En organisation kan således i ena stunden ha rollen som biståndsgivare och i nästa, rollen som en mottagare. Som mottagare tolkar organisationen vad den behöver göra för att få vidare finansiering. Som givare sätter den regler för nästa aktör i kedjan, fattar beslut om finansiering och följer upp hur det går. Såväl teori som empiri indikerar att dessa sociala roller och hur organisationerna växlar mellan dem, har betydelse för tillitsmönstren i biståndet. Vi behöver därför ägna dem ännu mer forskning och reflektion.I vår forskningsdesign har vi utgått från Sidas egen kategorisering av aktörsgrupper som förmedlar svenskt bistånd: a) organisationer inom det civila samhället, b) näringslivet, c) svenska myndigheter, d) forskningssamarbete (se www.sida.se). I första ledet befinner sig dessa organisationer alltid i Sverige vilket gjort det lättare att jämföra (vi har hållit avsändarlandet konstant - Sverige, ett högtillitsland. Dessutom är de studerade organisationerna väletablerade). På detta vis har vi kunnat fokusera vår analys på andra tänkbara förklaringar till eventuella skillnader i upplevd tillit. De olika aktörsgrupperna representerar olika institutionella kontexter i samhället; offentlig sektor, marknad, och det civila samhället; alla med olika organisationsformer, ägare, syfte, intressenter och finansiärer. Vår empiriska ansats tar således sin utgångspunkt i de svenska organisationerna. De flesta av våra illustrativa exempel är också hämtade från organisationer i Sverige. Som ett vidare steg har vi emellertid studerat det vidare biståndsnätet och undersökt givar – mottagarrelationen även hos organisationer längre ut i biståndsnätet. Vårt empiriska underlag omfattar således en rad olika intermediära organisationer, från svenska utrikesdepartementet till slutmottagare i utvecklingsländer. De flesta agerar i såväl givarrollen som mottagarrollen men trots skillnader i härkomst, storlek etc har vi sett stora likheter i hur organisationerna agerar som givare respektive mottagare. Studien erbjuder ett rikt diskussionsunderlag med såväl teori som illustrativa exempel från en rad fallstudier (även pågående fallstudier) i de fyra aktörsgruppenar. Rapporten avser dock inte till att ge en heltäckande bild av tillitsmönster inom biståndssektorn (då studien är explorativ och vi dessutom avgränsat oss från det bilaterala och multilaterala biståndet). Att studien har en explorativ ansats innebär att den inte bygger på ett stort och representativt urval från varje aktörsgrupp, men att den ändå rymmer rikligt med illustrerande exempel som har ett värde i sig. Att generera lovande hypoteser, vilket är vår främsta ambition med denna rapport, kräver en annan forskningsdesign än den som passar vid hypotestestning. Det säger sig emellertid självt att utan explorativa studier av detta slag skulle finnas långt färre intressanta hypoteser att testa och utveckla. Empiriska slutsatser om tillitskällorI rapporten diskuterar vi sju olika tillitskällor som nämnts av intervjupersonerna i de fallstudier som vi genomfört: kontrollsystem och managementteknologier; externa experter och expertis; en exklusiv ”VIP-status” som en särskild utvald partner; den institutionella kontexten; tematisk/domänspecifik kunskap; resultat och interpersonella relationer. Våra huvudsakliga slutsatser om dessa tillitskällor är: Kontrollsystem och managementteknologier Vi har funnit att biståndsgivare gärna använder sig av kontrollsystem och managementteknologier som the Logical Framework som en källa till tillit för att givaren ska kunna lita på mottagare och deras projektetresultat. För det första har vi sett att det för biståndsmottagare upplevs svårt att vara utan en sådan managementteknologi, eftersom det upplevs kunna påverka mottagarens tillitsvärdighet negativt. Att ha och använda sig av en managementteknologi som the Logical Framework eller andra kontrollteknologier verkar således bidra till att mottagaren uppfattas som en rationell beslutsfattare, vilket är ett av kännetecknen på att vara en ”riktig” formell organisation (se inledningen). För det andra har vi noterat att det i flera fall funnits en motsägelse mellan ett formellt beslut som en organisation fattar om att lita på (eller att inte lita på) en annan organisation och den informella bedömningen av tillitsvärdigheteten som görs av en individuell organisationsrepresentant (t ex en enskild handläggare). För det tredje, har vi sett att givare och mottagare kan ha olika uppfattningar om värdet av särskilda managementteknologier. Trots att det finns en trend mot mer förenkling och mindre kontroll i förvaltningspolitiken, så har detta visat sig vara svårt att omsätta i praktiken. Vår tentativa förklaring till det är att organisationerna agerar i enlighet med sociala förväntningar som hänger samman med de två sociala rollerna givare respektive mottagare av biståndsmedel. I sin roll som mottagare kan organisationen ofta kritisera kontrollverktyg medan samma organisation, i sin roll som givare, istället kan uppfatta samma kontrollverktyg som fullt rimligt, nödvändigt och till och med förväntat. Vi menar att detta hjälper till att förklara spridningen av denna typ av teknologier genom biståndsnätet.För det fjärde har vi i några av fall sett att tillit till ett kontrollsystem eller en management­teknologi har utvecklas över tid. En mottagare kan således lära sig att använda ett system och uppleva nyttan med det, inte minst dess roll i att ge mottagaren legitimitet och högre tillitsvärdighet i givarens ögon. Externa experter och expertis Experter och expertkunskap är en viktig komponent i många biståndsrelationer. Att inneha expertis inom ett särskilt område är ett sätt för en mottagare att visa sig duglig. Frågan är bara vilken typ av kunskap som ”räknas” och som ger ”tillitspoäng”?För det första, har vi sett att mottagare och givare kan ha olika

Ämnesord

SAMHÄLLSVETENSKAP  -- Ekonomi och näringsliv -- Företagsekonomi (hsv//swe)

SOCIAL SCIENCES  -- Economics and Business -- Business Administration (hsv//eng)

Nyckelord

trust

intermediaries

development aid

donors

recipients

NPM

Sida

Business Administration

företagsekonomi

Publikations- och innehållstyp

vet (ämneskategori)

rap (ämneskategori)