Utvärdering av tillsynen över verksamhetsutövarens egenkontroll : – att trimma motorn

• Alla som bedriver verksamhet som kan medföra olägenheter för människors hälsa eller påverka miljön ska enligt miljöbalken fortlöpande planera och kontrollera sin verksamhet för att motverka eller förebygga sådana verkningar. Miljöbalken ställer långtgående krav på verksamhetsutövaren i detta avseende. En väl utvecklad egenkontroll är ett effektivt sätt att ta ansvar för detta. De operativa tillsynsmyndigheterna ansvarar för att planera och genomföra sådana tillsynsinsatser som är nödvändiga för att säkerställa miljöbalkens syfte. Naturvårdsverket har en central roll för tillsynsvägledning när det gäller tillämpning av miljöbalken. Det övergripande målet är att utvärderingen ska kunna bidra till att utveckla Naturvårdsverkets tillsynsvägledning. Denna utvärderings syfte har varit att studera hur de operativa tillsynsmyndigheterna arbetar med tillsyn över verksamhetsutövarnas egenkontroll. Operativa tillsynsmyndigheter har i denna utvärdering avgränsats till kommunal tillsynsmyndighet och länsstyrelser. Underlaget består av tolv djupintervjuer med kommuner och länsstyrelser, samt enkäter till samma grupper. Utvärderingen har vägletts av tre kärnfrågor: 1. I vilken utsträckning utövar tillsynsmyndigheterna systemtillsyn (tillsyn över verksamhetsutövarnas egenkontroll)? 2. Varför arbetar tillsynsmyndigheterna som de gör? 3. Vilka framgångsfaktorer respektive hinder finns? DELVIS OMFATTANDE TILLSYN ÖVER EGENKONTROLLEN Utvärderingen visar att den kommunala nämnden bedriver en omfattande tillsyn över egenkontrollen gentemot tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter (A och B-verksamheter). Även gentemot anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter (C-verksamheter) är tillsynen över egenkontrollen en viktig del av tillsynen. När det gäller övriga miljöfarliga verksamheter (U-verksamheter) minskar dock egenkontrolltillsynens omfattning. Länsstyrelserna bedriver en mer omfattande tillsyn över egenkontrollen gentemot A-verksamheter än gentemot B-verksamheter, men den är omfattande i båda fallen. Gentemot vattenverksamheter och verksamheter som omfattas av artskyddsförordningen bedriver länsstyrelserna tillsyn över egenkontrollen i betydligt mindre omfattning jämfört med miljöfarlig verksamhet. TILLSYNSMYNDIGHETERNAS BEDÖMNING AV VERKSAMHETSUTÖVARNA Utvärderingen visar också att en stor andel av de kommunala tillsynsmyndigheterna bedömer att tillståndspliktiga verksamheter har en väl fungerande egenkontroll. Samtidigt är bedömningen att C- och U-verksamheternas egenkontroll är betydligt sämre i jämförelse. Länsstyrelserna bedömer att en betydligt större andel av A-anläggningarna har en väl fungerande egenkontroll än vad som är fallet för B-anläggningar. För vattenverksamheter och verksamheter som omfattas av artskyddsförordningen bedömer länsstyrelserna att andelen verksamhetsutövare med en väl fungerande egenkontroll är betydligt lägre. EGENKONTROLLTILLSYNENS FUNKTIONELLA ROLL Utvärderingen noterar att det finns en stor spridning i hur begreppet tillsyn över egenkontrollen tolkas. På ena sidan av skalan finns den instrumentella synen på egenkontrollens roll, där den ses som en punkt bland andra att ”bocka av” i tillsynen. På den andra sidan finns den funktionella synen, där tillsynsmyndigheten arbetar för att egenkontrollen ska vara en motor för verksamhetsutövarens miljöarbete. De arbetar ofta med ett pedagogiskt angreppssätt som ska tydliggöra verksamhetsutövarens egna ansvar, för att ”trimma motorn”. Utvärderingen visar att de flesta tillsynsmyndigheter befinner sig på flera ställen på denna skala samtidigt, i olika sammanhang och gentemot olika verksamhetsutövare. Budskapet om egenkontrollens betydelse som motor för miljöarbetet har i stort nått fram till tillsynsmyndigheterna, men förmågan att anamma den funktionella rollen varierar. PÅVERKAR TILLSYNEN EGENKONTROLLEN? Utvärderingen indikerar att tillsynen över egenkontrollen påverkar egenkontrollen i positiv riktning. Huvudparten av respondenterna i vår intervjuundersökning är av den uppfattningen. Denna uppfattning stöds också av enkätundersökningarna som i huvudsak visar att de verksamhetstyper där tillsynsmyndigheterna lagt stora resurser på tillsyn över egenkontroll i större utsträckning bedöms ha en väl fungerande egenkontroll och vice versa. Frågan om vad som påverkar en verksamhets egenkontroll är emellertid komplex och för att ge ett tillförlitligt svar behövs även verksamhetsutövarnas perspektiv. GOD PLANERING GER ÖKAD TILLSYN ÖVER EGENKONTROLLEN Tillsyn över egenkontrollen omnämns i behovsutredning och/eller tillsynsplan hos de flesta tillsynsmyndigheter. En majoritet av tillsynsmyndigheterna säger att planeringen påverkas av hur verksamhetsutövarnas egenkontroll fungerar i någon mån. Vilken roll egenkontrollen spelar i tillsynsmyndigheternas tillsynsplanering är emellertid varierande. Intervjuerna pekar på att vissa tillsynsmyndigheter endast planerar en del av sin tillsyn och att händelsestyrda ärenden har stor påverkan på den tillsyn som faktiskt bedrivs. Utvärderingen visar att de tillsynsmyndigheter som har en god planering och utrymme för egeninitierad tillsyn i större utsträckning bedriver tillsyn över egenkontrollen. BEGREPPEN BEHÖVER REDAS UT Utvärderingen visar att det förekommer en flora av begrepp inom tillsynen över egenkontrollen som är i behov av att definieras. Det finns olika begrepp som är synonyma och betecknar samma sak och begrepp vars innebörd tolkas helt olika beroende på vem som tillfrågas. I utvärderingen har detta ställt till problem framför allt i försöken att tolka tillsynsmyndigheternas syn på egenkontrolltillsynens roll på skalan från instrumentell till funktionell (se ovan). En viss begreppsförvirring har även framträtt i diskussioner kring tillsynsmetodik. Naturvårdsverkets definition på vad som är att betrakta som tillsynsmetodiker är inte vedertagen hos alla tillsynsmyndigheter vilket utgör ett potentiellt kommunikationsproblem. Utvärderingen visar att det finns ett behov av diskussion om och fördjupning i tillsynsmetodik. VÄGLEDNING FÖR MINDRE VERKSAMHETER I utvärderingens intervju- och enkätundersökningar lyfts behovet av en differentierad tillsynsvägledning utifrån bransch och verksamhetstyp. Framför allt gäller detta tillsynsvägledning för mindre verksamheter. Flera tillsynsmyndigheter upplever att Naturvårdsverkets handböcker är för abstrakta för att användas gentemot de mindre verksamhetsutövarna och det faktablad för C-verksamheter som tagits fram har fått begränsat genomslag. UTVÄRDERINGENS ÖVERGRIPANDE SLUTSATSER • Det ser ut som att de operativa tillsynsmyndigheterna genom sin tillsyn påverkar egenkontrollen i positiv riktning. Det finns dock en viss risk att utbytesförhållandet mellan ökad egenkontroll och minskad tillsyn inte stämmer. Studier från verksamhetsutövarens perspektiv behövs för att bekräfta sambandet. • Egenkontrolltillsynen förutsätter god planering. I utvärderingen är det tydligt att de tillsynsmyndigheter som har en god planering och utrymme för egeninitierad tillsyn i större utsträckning bedriver tillsyn över egenkontrollen. • Ett visst fokus behöver läggas på begreppsförklaringar. Begreppet ”systemtillsyn” behöver tydliggöras om det ska användas i kommunikationen med tillsynsmyndigheterna. Vill man möjliggöra en övergripande diskussion om tillsynsmetodik bör även detta begrepp tydliggöras. • Det vi kallar för egenkontrolltillsynens funktionella roll, det vill säga att förmå egenkontrollen att fungera som motor i verksamhetsutövarens miljöarbete, har inte fått genomslag hos alla tillsynsmyndigheter. • Visst behov av ökat stöd och vägledning finns hos de operativa tillsynsmyndigheterna, främst riktat mot mindre verksamheter. 

Ämnesord

NATURVETENSKAP  -- Geovetenskap och miljövetenskap -- Miljövetenskap (hsv//swe)

NATURAL SCIENCES  -- Earth and Related Environmental Sciences -- Environmental Sciences (hsv//eng)

Publikations- och innehållstyp

vet (ämneskategori)

rap (ämneskategori)